Le décret n° 2026-118 supprimant le contrôle sanitaire des ARS sur les piscines publiques : entre simplification administrative et risque constitutionnel

Introduction : une réforme controversée au carrefour du droit administratif et des droits fondamentaux

Le décret n° 2026-118 du 20 février 2026 portant mesures de simplification de l'action publique locale a supprimé le contrôle sanitaire exercé par les Agences régionales de santé (ARS) sur les piscines publiques, transférant cette mission aux collectivités territoriales propriétaires. Cette réforme, présentée comme une mesure de simplification normative, soulève des questions juridiques majeures touchant simultanément au droit constitutionnel, au droit administratif, au droit pénal et au droit international des droits de l'enfant.

Le débat doctrinal oppose schématiquement deux conceptions : d'une part, celle des défenseurs de la décentralisation qui y voient une responsabilisation légitime des collectivités dans la lignée de la loi NOTRe du 7 août 2015 ; d'autre part, celle des tenants d'une approche régalienne qui dénoncent un désengagement préjudiciable de l'État en matière de santé publique. Entre ces deux positions, une troisième voie émerge, celle de la prudence institutionnelle appelant à un moratoire assorti de garanties juridiques et budgétaires.

La problématique centrale peut être formulée ainsi : le décret n° 2026-118 constitue-t-il une décentralisation conforme aux principes constitutionnels ou une externalisation irrégulière d'une mission de police sanitaire violant tant l'article 72-2 de la Constitution que les engagements internationaux de la France en matière de protection de l'enfance ?

ILa qualification juridique du transfert : décentralisation ou externalisation irrégulière ?

A.La thèse de l'externalisation irrégulière d'une mission de police administrative

La doctrine administrative rappelle que la santé publique relève structurellement de la déconcentration, non de la décentralisation. Les ARS, créées par la loi HPST du 21 juillet 2009, sont des établissements publics de l'État exerçant des missions de police sanitaire en vertu de l'article L. 1312-1 du Code de la santé publique.

Or, le décret attaqué supprime purement et simplement le contrôle exercé par les ARS sans transférer une véritable compétence décisionnelle aux collectivités. Il se contente de leur imposer une charge d'auto-surveillance via des laboratoires accrédités privés. Cette opération s'apparente davantage à une externalisation du contrôle sanitaire qu'à une décentralisation au sens constitutionnel du terme.

Cette analyse trouve appui dans la jurisprudence constante selon laquelle la modification d'une police administrative spéciale relève du domaine législatif, non réglementaire. L'arrêt de principe CE, 8 août 1919, Labonne a établi que seule une loi peut créer ou supprimer une police administrative spéciale. Le décret n° 2026-118, en supprimant le contrôle des ARS prévu à l'article L. 1332-1 du Code de la santé publique, excéderait donc la compétence du pouvoir réglementaire.

B.La thèse de la décentralisation légitime dans le prolongement de la loi NOTRe

À l'inverse, les partisans de la réforme invoquent une évolution législative cohérente reconnaissant aux collectivités un rôle d'acteur responsable en matière sanitaire. La loi NOTRe du 7 août 2015 a confirmé que les collectivités territoriales « contribuent à développer la prévention, à garantir l'égal accès de chaque personne aux soins » (article L. 1110-1 du Code de la santé publique).

Cette approche s'inscrit dans un mouvement plus large de responsabilisation des gestionnaires, comparable au système HACCP (Hazard Analysis Critical Control Point) en matière d'hygiène alimentaire. Le règlement CE n° 852/2004 a ainsi transféré la responsabilité du contrôle sanitaire aux professionnels de l'alimentation, sous la surveillance des services de l'État.

Le décret aurait reçu un avis favorable du Conseil d'État et du Conseil national d'évaluation des normes (CNEN), ce qui témoignerait de sa conformité au bloc de légalité. Il s'inscrirait dans une politique assumée de simplification normative, estimée nécessaire face à une inflation réglementaire coûtant 100 milliards d'euros annuels à la France, dont 80 milliards pour les entreprises.

C.L'instabilité normative révélatrice d'une absence de cohérence

Une analyse médiane souligne la contradiction temporelle entre le décret n° 2025-1285 du 19 décembre 2025 et le décret n° 2026-118 du 20 février 2026. Le premier proclamait vouloir « refocaliser les missions de contrôle des ARS sur les piscines qui en ont le plus besoin : celles à plus forte fréquentation du public et celles accueillant les publics les plus sensibles ». Deux mois plus tard, le second supprime purement et simplement les prélèvements réalisés par les ARS.

Cette volte-face en l'espace de 60 jours révèle une instabilité normative contraire au principe de sécurité juridique consacré par la jurisprudence administrative depuis l'arrêt CE Ass., 24 mars 2006, Société KPMG. Comment justifier qu'en décembre 2025, le Gouvernement affirme la nécessité de cibler les publics vulnérables, puis qu'en février 2026, il abandonne tout contrôle externe ?

IILa violation alléguée de l'article 72-2 de la Constitution : le défaut de compensation financière

A.Le principe constitutionnel de compensation financière des transferts de compétences

L'article 72-2 de la Constitution dispose que « tout transfert de compétences entre l'État et les collectivités territoriales s'accompagne de l'attribution de ressources équivalentes à celles qui étaient consacrées à leur exercice ». Le Conseil constitutionnel a précisé dans sa décision n° 2011-146 QPC du 8 juillet 2011, Département des Landes, que ce principe s'applique dès lors qu'il y a transfert d'une « compétence » et création d'une « charge ».

Or, le décret n° 2026-118 impose aux collectivités :

• •Le financement d'analyses par des laboratoires accrédités (coût estimé entre 2 000 et 5 000 euros par an et par piscine) ;
• •La formation d'agents municipaux à l'interprétation des résultats d'analyse ;
• •La mise en place de protocoles d'auto-surveillance ;
• •L'information obligatoire des ARS en cas de non-conformité.

Aucune compensation financière n'accompagne ce transfert. Les ARS réalisaient auparavant 50 000 prélèvements annuels, financés sur le budget de l'État. Ce coût, estimé à 10 millions d'euros annuels, est désormais supporté par les 35 000 communes françaises.

B.La contestation de la qualification de « transfert de compétence »

Les défenseurs du décret contestent cette analyse en arguant qu'il ne s'agit pas d'un transfert de compétence mais d'une simple modification des modalités d'exercice d'une compétence que les collectivités détenaient déjà en tant que gestionnaires d'équipements publics. Les collectivités ont toujours été responsables de la qualité sanitaire de leurs piscines en vertu de leur pouvoir de police municipale.

Cette argumentation se heurte toutefois à la réalité juridique : avant le décret, les collectivités bénéficiaient d'un contrôle externe gratuit exercé par les ARS. Désormais, elles doivent financer elles-mêmes ce contrôle sans disposer de ressources supplémentaires. Il y a bien création d'une charge nouvelle au sens de l'article 72-2.

C.Les exemples comparés et la question de l'efficience allocative

Une analyse économique du droit souligne que le transfert de compétence sans compensation crée une externalité négative pour les collectivités. L'exemple allemand est instructif : l'Allemagne applique un système décentralisé où les Länder gèrent les contrôles sanitaires, mais avec des moyens financiers et des compétences techniques adaptées.

La solution économiquement efficiente consisterait à créer une dotation sanitaire décentralisée de 11 millions d'euros (10 millions pour les analyses + 1 million pour la formation), financée par redéploiement du budget des ARS. Cette dotation serait versée aux communes proportionnellement au nombre de piscines et à leur fréquentation, avec obligation de justification de son emploi.

IIILa responsabilité pénale des élus : une bombe à retardement juridique

A.La jurisprudence constante sur la responsabilité pénale des maires

Le décret crée un risque pénal majeur pour les maires. La Cour de cassation a jugé dans un arrêt du 23 décembre 1986 qu'un maire engage sa responsabilité pénale lorsque, gérant une piscine municipale, il n'a pas remplacé le matériel de réanimation volé deux mois avant l'accident mortel d'un enfant.

Plus récemment, l'article 121-3 du Code pénal a défini la faute pénale des élus comme une « faute caractérisée » ou une « violation manifestement délibérée d'une obligation particulière de prudence ou de sécurité prévue par la loi ou le règlement ». Or, le décret n° 2026-118 crée précisément une « obligation particulière » : celle de faire réaliser des analyses et d'informer les ARS en cas de non-conformité.

Si un maire omet cette obligation et qu'une contamination survient, il pourra être poursuivi pour mise en danger délibérée de la personne d'autrui (article 223-1 du Code pénal), délit puni d'un an d'emprisonnement et 15 000 euros d'amende.

B.La mécanique procédurale automatique : de l'ARS au parquet

Le scénario procédural est prévisible : en cas de contamination dans une piscine municipale, l'ARS informée tardivement saisira le procureur de la République en application de l'article 40 du Code de procédure pénale qui impose aux autorités publiques de signaler les infractions dont elles ont connaissance.

Le procureur ouvrira une enquête préliminaire. Le juge d'instruction, saisi en cas de gravité, devra entendre le maire en application de l'article 80 du Code de procédure pénale. L'instruction mobilisera nécessairement des expertises médicales, techniques et administratives, dans un contexte d'émotion légitime des familles et de pression médiatique.

Cette machine judiciaire, décrite avec précision par la doctrine pénaliste, transforme chaque maire en justiciable potentiel, alors même qu'il ne dispose ni de la formation technique ni des moyens financiers pour assurer une surveillance équivalente à celle des ARS.

C.Le risque assurantiel : l'exclusion de garantie

Le contentieux pénal se doublera d'un contentieux civil et assurantiel. Les contrats d'assurance responsabilité civile des collectivités comportent des exclusions de garantie en cas de non-conformité aux normes de sécurité. Si une contamination survient et que le protocole d'analyse n'a pas été rigoureusement respecté, l'assureur invoquera l'exclusion de garantie.

Résultat : la commune devra indemniser sur ses propres deniers, c'est-à-dire sur le budget communal finançant les écoles, cantines et transports scolaires. Cette perspective est d'autant plus préoccupante que 85% des familles monoparentales sont dirigées par des mères seules, qui seront les premières victimes d'une réduction des services publics locaux consécutive à une condamnation financière de la commune.

IVLa dimension internationale : la violation alléguée de la Convention internationale des droits de l'enfant

A.L'invocabilité de l'article 3-1 de la CIDE (intérêt supérieur de l'enfant)

L'article 3-1 de la Convention internationale des droits de l'enfant dispose : « Dans toutes les décisions qui concernent les enfants, l'intérêt supérieur de l'enfant doit être une considération primordiale. » Cet article bénéficie d'un effet direct reconnu tant par la Cour de cassation (arrêt du 18 mai 2005) que par le Conseil d'État (arrêt du 22 septembre 1997, Mlle Cinar).

Selon le rapport du Défenseur des droits au Comité des droits de l'enfant de juillet 2020, six articles de la CIDE font consensus entre les deux ordres juridictionnels sur leur effet direct : les articles 1, 3, 7, 9, 12 et 16. L'article 3-1 figure donc parmi les dispositions directement invocables devant les juridictions françaises.

Or, le décret n° 2026-118 supprime un contrôle préventif exercé par l'État au profit d'une auto-surveillance par les collectivités, sans garantie équivalente. Il méconnaît l'intérêt supérieur de l'enfant en exposant les jeunes usagers des piscines publiques (des millions d'enfants chaque année) à un risque sanitaire accru.

B.La portée limitée de l'article 24 de la CIDE (droit à la santé)

En revanche, l'article 24 de la CIDE relatif au droit de l'enfant à jouir du meilleur état de santé possible ne bénéficie pas d'un effet direct reconnu par la jurisprudence française. Le Conseil d'État, dans sa décision GISTI du 23 avril 1997, a considéré que l'article 24-1 créait des obligations pour les États mais n'était pas directement invocable.

Cette limite jurisprudentielle restreint la portée du contrôle de conventionnalité fondé sur le droit à la santé. Toutefois, l'article 3-1 suffit à fonder un recours, dans la mesure où la suppression d'un contrôle préventif méconnaît manifestement l'intérêt supérieur de l'enfant.

C.La contradiction avec la décision de la Défenseure des droits

Un élément temporel fragilise considérablement la légalité du décret. La Défenseure des droits a publié le 28 janvier 2025 une décision-cadre n° 2025-005 dénonçant des atteintes graves à l'intérêt supérieur et aux droits des enfants, notamment leur droit à la santé. Cette décision adresse 46 recommandations à l'État, y compris aux ARS.

Un mois après cette alerte solennelle, le décret de février 2026 supprime le contrôle sanitaire des ARS dans les piscines publiques. Cette contradiction temporelle est insoutenable : l'autorité indépendante chargée de défendre les droits des enfants alerte sur la dégradation de leur protection sanitaire, et l'État répond en supprimant un contrôle préventif.

VLes perspectives : simplification numérique ou moratoire sécurisé ?

A.La thèse de la modernisation par la surveillance numérique

Une partie de la doctrine souligne que le débat oppose un contrôle manuel du XIXe siècle à une surveillance numérique du XXIe siècle. Des piscines connectées équipées de capteurs IoT mesurent déjà en temps réel le pH, le taux de chlore, la température et la turbidité de l'eau. Des solutions comme ICO/Ondilo ou iopool transmettent instantanément ces données vers des plateformes de surveillance.

Le décret ouvrirait juridiquement la voie à cette surveillance numérique en santé publique, permettant aux collectivités de déployer des systèmes d'alerte automatisés plus performants que les prélèvements manuels trimestriels des ARS. L'intelligence artificielle pourrait détecter des anomalies 24h/24, prévenir le gestionnaire et déclencher des mesures correctives immédiates.

Cette approche s'inscrirait dans la stratégie européenne « AI for Health » et dans les recommandations de l'OMS sur la santé numérique. Elle répondrait également à l'objectif d'économie de 10 millions d'euros annuels, tout en améliorant objectivement la qualité du contrôle.

B.La nécessité d'un moratoire avec garanties juridiques et budgétaires

À l'inverse, la position majoritaire dans le débat doctrinal penche vers l'illégalité du décret en l'état et appelle à un moratoire d'application accompagné de trois garanties :

1. •

   Garantie financière : création d'une dotation sanitaire décentralisée de 11 millions d'euros (10 millions pour les analyses + 1 million pour la formation), financée par redéploiement du budget des ARS et versée aux communes proportionnellement au nombre de piscines ;

2. •

   Garantie technique : formation obligatoire des agents municipaux à l'interprétation des résultats d'analyse, à l'utilisation des outils numériques de surveillance et aux protocoles d'urgence sanitaire ;

3. •

   Garantie juridique : maintien d'un contrôle subsidiaire des ARS sur les piscines à forte fréquentation et celles accueillant des publics vulnérables (conformément au décret de décembre 2025), avec possibilité d'inspections inopinées.

Cette solution de compromis permettrait de concilier la simplification administrative légitime avec les exigences constitutionnelles et internationales de protection de la santé publique.

C.Les questions ouvertes pour le contentieux à venir

Plusieurs questions juridiques majeures restent en suspens :

1. •

   Le Conseil d'État maintiendra-t-il son avis favorable en cas de recours pour excès de pouvoir, compte tenu des arguments tirés de l'incompétence réglementaire et de la violation de l'article 72-2 de la Constitution ?

2. •

   L'article 3-1 de la CIDE permettra-t-il aux juges judiciaires d'écarter l'application du décret par contrôle de conventionnalité diffus ?

3. •

   Quelle articulation entre surveillance numérique (IoT, intelligence artificielle) et exigences constitutionnelles de contrôle préventif par l'État en matière de santé publique ?

4. •

   Les assureurs responsabilité civile des collectivités invoqueront-ils massivement des exclusions de garantie en cas de non-conformité au protocole d'auto-surveillance ?

5. •

   Un contentieux pénal et civil massif émergera-t-il en cas de contamination, créant une jurisprudence défavorable aux maires ?

Conclusion : une fracture doctrinale révélatrice de deux conceptions de l'action publique

Le débat sur le décret n° 2026-118 révèle une fracture profonde entre deux visions de l'action publique : celle d'une modernisation administrative nécessaire (simplification, numérique, responsabilisation) et celle d'un désengagement préjudiciable de l'État en matière régalienne.

La position majoritaire dans la doctrine juridique penche vers l'illégalité du décret en l'état pour trois motifs cumulatifs : (1) absence de compensation financière en violation de l'article 72-2 de la Constitution ; (2) incompétence du pouvoir réglementaire pour supprimer une mission de police sanitaire relevant du domaine législatif ; (3) risque de violation de l'intérêt supérieur de l'enfant garanti par l'article 3-1 de la CIDE à effet direct.

La contradiction temporelle avec la décision de la Défenseure des droits de janvier 2025 et le décret de décembre 2025 fragilise considérablement la cohérence normative de cette réforme. Un recours en annulation devant le Conseil d'État apparaît probable, de même qu'un contentieux pénal et civil massif en cas de contamination.

La solution de compromis émergeant du débat repose sur un moratoire d'application assorti d'une triple garantie : dotation sanitaire décentralisée, formation des agents municipaux et déploiement encadré de la surveillance numérique sous contrôle subsidiaire des ARS pour les piscines à risque. Cette approche permettrait de concilier l'objectif légitime de simplification avec les exigences constitutionnelles et internationales de protection de la santé publique, notamment celle des enfants.

Au-delà des aspects strictement juridiques, ce débat interroge la capacité du droit à s'adapter aux évolutions technologiques (IoT, intelligence artificielle en santé publique) tout en préservant les missions régaliennes de l'État. Il illustre également la tension croissante entre impératifs budgétaires et protection des droits fondamentaux, particulièrement ceux des publics vulnérables. La réponse juridictionnelle à venir dessinera les contours d'un nouveau partage des responsabilités entre État et collectivités territoriales en matière sanitaire.