Le 28ème régime européen : ce qui va changer pour les entreprises

Introduction : pourquoi l'Europe veut créer un nouveau système juridique

À retenir : L'Union européenne veut créer un 28ème régime juridique optionnel pour les entreprises. Au lieu de choisir parmi 27 systèmes nationaux, les entreprises pourraient s'enregistrer sous ce régime européen unique. L'objectif : réduire les coûts et simplifier l'expansion en Europe. Le problème : ce projet soulève des questions constitutionnelles, sociales et judiciaires majeures.

En janvier 2025, Ursula von der Leyen a annoncé un projet ambitieux : créer un code juridique européen optionnel pour les entreprises. Aujourd'hui, une entreprise qui veut se développer en Europe doit respecter 27 systèmes juridiques différents. Cette fragmentation coûte 636 milliards d'euros par an au marché unique.

Définition : 28ème régime — un système juridique européen unifié qui s'ajouterait aux 27 systèmes nationaux existants (un par État membre). Les entreprises pourraient choisir de s'y enregistrer volontairement.

Trois tensions juridiques majeures

Ce projet soulève trois questions fondamentales :

• La compatibilité constitutionnelle : le régime respecte-t-il la souveraineté nationale ? Le Conseil constitutionnel a fixé des limites claires dans sa [décision n° 2004-505 DC du 19 novembre 2004].
• La protection sociale : comment garantir que les entreprises ne contournent pas les conventions collectives et le droit du travail national ?
• L'efficacité judiciaire : comment réprimer les infractions commises par des entreprises sans siège physique identifiable ?

Concrètement : Une PME française qui adopte ce 28ème régime pourrait échapper à certaines règles françaises (conventions collectives, seuils sociaux). Mais elle devrait aussi respecter de nouvelles obligations européennes, notamment fiscales.

I. Le problème économique : des coûts qui freinent les PME

Combien coûte réellement la fragmentation juridique ?

À retenir : 88 % des entreprises françaises disent que la complexité réglementaire les empêche de se développer en Europe. Une PME qui veut ouvrir une filiale dans 10 pays européens doit naviguer entre 10 systèmes juridiques différents.

Les chiffres parlent d'eux-mêmes :

• Une PME de 50 salariés qui ouvre une filiale en Allemagne dépense 17 500 euros d'honoraires juridiques
• Le processus prend 4 mois
• Seules 450 000 entreprises françaises exportent en Europe (dont 89 % sont des PME et TPE)

Le rapport Letta estime que cette fragmentation coûte entre 3 et 5 % du PIB européen. Cela représente environ 636 milliards d'euros d'inefficiences chaque année.

Concrètement : Une PME qui veut vendre ses produits dans 10 pays européens doit maîtriser 10 droits des contrats différents, 10 systèmes de responsabilité, 10 procédures de distribution. Ces coûts d'entrée sont prohibitifs pour les petites structures.

L'inégalité entre grandes entreprises et PME

Les multinationales utilisent déjà un « 28ème régime de fait » grâce à l'optimisation fiscale :

• Sièges sociaux aux Pays-Bas
• Filiales en Irlande
• Structures de financement au Luxembourg

Les pertes fiscales pour la France : entre 15 et 20 milliards d'euros par an selon les estimations habituelles. Certaines estimations parlementaires (adoptées le 28 octobre 2025) montent jusqu'à 26 milliards d'euros.

Pendant ce temps, les PME restent coincées dans leurs systèmes nationaux. Le 28ème régime viserait à rétablir l'égalité : toutes les entreprises qui l'adoptent seraient soumises aux mêmes règles fiscales transparentes.

Définition : BEFIT (Business in Europe: Framework for Income Taxation) — système fiscal européen unifié prévu en complément du 28ème régime. Il inclurait l'ACCIS, une assiette commune consolidée pour l'impôt sur les sociétés.

Les précédents qui fonctionnent : DSA et DMA

L'Europe a déjà réussi des harmonisations similaires dans le numérique :

• Le Digital Services Act ([règlement (UE) 2022/2065])
• Le Digital Markets Act ([règlement (UE) 2022/1925])

Ces deux règlements créent un régime unifié pour les plateformes numériques. Ils s'appliquent directement depuis 2024, sans besoin de transposition dans chaque pays.

Trois avantages de cette approche :

1. Pas de divergences entre pays (application directe)
2. Contrôle centralisé par la Commission européenne
3. Sanctions efficaces (jusqu'à 6 % du chiffre d'affaires mondial)

Attention : Ces règlements régulent des intermédiaires techniques (plateformes, hébergeurs). Le 28ème régime voudrait régir l'ensemble du droit des affaires, du contrat commercial au droit pénal économique. La comparaison a donc des limites.

II. Le premier obstacle : la Constitution française

Ce que dit la Constitution sur la souveraineté

À retenir : Le Conseil constitutionnel a établi une règle claire en 2004 : tout transfert de compétences qui touche aux « conditions essentielles d'exercice de la souveraineté nationale » exige une révision de la Constitution. Le 28ème régime pourrait franchir cette ligne rouge dans quatre domaines.

La [décision n° 2004-505 DC du 19 novembre 2004] sur le Traité établissant une Constitution pour l'Europe pose un principe cardinal. L'article 54 de la Constitution exige une révision constitutionnelle avant tout engagement international qui porterait atteinte à la souveraineté nationale.

Quatre domaines problématiques :

1. La fiscalité : l'ACCIS transférerait à l'Union européenne le pouvoir de définir l'assiette fiscale. C'est traditionnellement une compétence souveraine des États.

2. La justice civile : la reconnaissance automatique des décisions judiciaires et l'arbitrage commercial obligatoire contourneraient le service public de la justice.

3. La justice pénale : on ne sait pas quelle juridiction serait compétente. Le Parquet européen ne couvre qu'une partie des infractions. Cela créerait un vide répressif.

4. Les collectivités territoriales : le régime permettrait aux entreprises d'échapper aux règles de commande publique locale. Cela violerait l'article 72 de la Constitution qui garantit la libre administration des collectivités.

Définition : Conditions essentielles d'exercice de la souveraineté nationale — ensemble de compétences que l'État ne peut transférer à une organisation internationale sans modifier la Constitution. Elles incluent notamment la fiscalité, la justice et la défense.

Le Conseil d'État a précisé cette doctrine dans son arrêt [CE Ass., 8 février 2007, Société Arcelor]. Quand aucun principe européen équivalent n'existe, le juge administratif peut censurer une transposition contraire à la Constitution. Or, la libre administration des collectivités territoriales n'a pas d'équivalent clair dans le droit européen.

L'échec de la société européenne (SE)

Le précédent de la société européenne devrait nous alerter.

Définition : Société européenne (SE) — statut juridique créé par le [règlement (CE) n° 2157/2001] pour permettre aux entreprises d'opérer dans toute l'Europe sous un régime unique.

Créée en 2001, la SE reste marginale : seules quelques centaines d'entreprises l'ont adoptée. Principalement pour des restructurations transfrontalières, pas pour opérer au quotidien.

Pourquoi cet échec ?

1. Dépendance au droit national : la SE doit désigner un État membre de rattachement. Le droit de cet État s'applique pour tout ce que le règlement ne prévoit pas.

2. Complexité accrue : le dispositif superpose trois niveaux de règles (règlement SE + directive sur les travailleurs + droit national).

3. Aucun avantage fiscal : la SE reste soumise aux régimes fiscaux nationaux. L'intérêt économique disparaît.

Concrètement : Un régime optionnel sans compétence fiscale propre ni système judiciaire complet reste une coquille vide. Il ajoute de la complexité sans bénéfice réel.

Le mécanisme de défense des parlements : le « carton jaune »

Le Protocole n° 2 annexé aux traités donne aux parlements nationaux un pouvoir de contrôle.

Comment fonctionne le carton jaune ?

• Si un tiers des parlements nationaux (14 chambres sur 41) estime qu'une proposition viole le principe de subsidiarité, la Commission doit la réexaminer
• Le droit des affaires relève d'une compétence partagée ([article 4 TFUE])
• La Commission doit donc prouver qu'une action européenne apporte une valeur ajoutée

Définition : Subsidiarité — principe selon lequel l'Union européenne n'agit que si son action est plus efficace qu'une action des États membres pris séparément.

Attention : Depuis le Traité de Lisbonne (2009), seules trois procédures de carton jaune ont abouti. Dans deux cas, la Commission a ignoré l'avis des parlements. C'est davantage un signal politique qu'un veto juridique contraignant.

III. Le deuxième obstacle : protéger les travailleurs

Le risque de contourner les conventions collectives

À retenir : Les syndicats européens craignent que le 28ème régime permette aux entreprises d'échapper aux conventions collectives nationales. Elles opteraient pour un régime européen minimal, moins protecteur pour les salariés.

La Confédération Européenne des Syndicats (ETUC) formule une critique radicale. Le 28ème régime pourrait reproduire les problèmes des travailleurs détachés et des plateformes numériques. Dans ces secteurs, l'application du principe de libre prestation de services a conduit à un nivellement par le bas des protections sociales.

Les chiffres de la précarité en France :

• 2,6 millions de travailleurs en CDD ou intérim
• 88,2 % de ces contrats durent moins de 31 jours

Les syndicats redoutent l'apparition d'un « salarié européen » aux droits réduits.

Quelle loi s'applique au contrat de travail ?

Le règlement Rome I ([règlement (CE) n° 593/2008]) prévoit le maintien des « lois de police » du lieu d'exécution du contrat. En France, cela inclut les règles de l'[article L. 1233-4 du Code du travail].

Attention : La jurisprudence révèle des failles. L'arrêt [Cass. soc., 12 mai 2021, n° 19-13.316] montre la difficulté d'identifier la loi applicable en cas de télétravail transfrontalier ou de missions successives dans plusieurs États membres.

Un contre-exemple : la directive sur les travailleurs de plateformes

À rebours de ce pessimisme, certains auteurs soulignent un précédent positif.

La [directive (UE) 2024/2831] sur les travailleurs de plateformes instaure une présomption de salariat pour les travailleurs dont l'activité est contrôlée par un algorithme. Cette directive établit des protections supérieures à certains standards nationaux.

Concrètement : Un livreur Uber ou Deliveroo dont l'algorithme impose les courses, surveille la performance et fixe le prix est présumé salarié. C'est à la plateforme de prouver le contraire.

Ce précédent suggère une voie médiane : un 28ème régime avec des garanties sociales impératives. Le modèle allemand de codétermination (Mitbestimmung) est souvent cité comme référence.

Définition : Codétermination (Mitbestimmung) — système allemand qui impose la présence de représentants des salariés dans les conseils de surveillance des grandes entreprises.

Les trois garanties exigées par les syndicats :

1. Accord-cadre négocié avant l'adoption du règlement, avec participation obligatoire de la CES et de BusinessEurope

2. Plancher social non dérogeable : interdiction de descendre en-dessous des conventions collectives nationales ([article L. 2254-1 du Code du travail])

3. Droit de veto syndical : les partenaires sociaux doivent pouvoir bloquer l'extension du 28ème régime à un secteur si les garanties sont insuffisantes

La question des seuils sociaux : rigidité ou protection ?

Les représentants patronaux soulèvent un argument inverse. En France, les seuils sociaux (11, 20, 50, 250 salariés) freinent la croissance des PME.

Exemple concret : À 50 salariés, une entreprise doit :

• Mettre en place un CSE renforcé
• Négocier sur l'égalité professionnelle
• Appliquer les règles de participation

Ces obligations représentent un coût équivalent à 1,5 salarié supplémentaire.

La proposition patronale : Remplacer les seuils fixes par des obligations progressives proportionnelles au chiffre d'affaires. Ce système, inspiré du droit britannique pré-Brexit, permettrait une adaptation graduelle.

Attention : La jurisprudence française rappelle le principe de faveur ([Cass. soc., 22 janvier 2025, n° 23-18.452]). Toute dérogation au droit du travail doit être plus favorable au salarié. L'application de ce principe au 28ème régime supposerait que chaque entreprise démontre que le régime européen offre de meilleures garanties que le droit national.

Définition : Principe de faveur — règle selon laquelle, en cas de conflit entre plusieurs normes applicables, on applique celle qui est la plus favorable au salarié.

IV. Le troisième obstacle : faire respecter la loi

Les limites du Parquet européen

À retenir : Le Parquet européen a ouvert 1 504 enquêtes en 2024 pour 13 milliards d'euros de préjudice. Mais sa compétence se limite à trois types d'infractions : fraude aux fonds européens, fraude à la TVA transnationale, et blanchiment connexe. Les autres infractions restent de compétence nationale.

Le [règlement (UE) 2017/1939] a créé le Parquet européen (EPPO). C'est une avancée majeure. Mais sa compétence est strictement limitée.

Les infractions qui restent nationales :

• Escroquerie ([article 313-1 du Code pénal])
• Abus de biens sociaux ([article L. 242-6 du Code de commerce])
• Délits d'initié ([article L. 465-1 du Code monétaire et financier])

Le 28ème régime créerait une situation inédite : une entreprise sans siège social physique, avec des comptes dans 12 États membres et des serveurs dans un treizième.

La question centrale : où l'infraction a-t-elle été commise ?

L'[article 113-2 du Code pénal] pose le principe de territorialité. Une infraction est réputée commise en France si l'un de ses faits constitutifs s'y est produit.

Concrètement : Comment localiser une fraude orchestrée via une plateforme hébergée en Irlande, pour le compte d'une société du 28ème régime sans siège physique, visant des clients français ? Aucun des faits matériels n'a lieu clairement en France.

Les délais actuels de coopération judiciaire :

• Commissions rogatoires internationales : 14 mois en moyenne
• Taux d'efficacité : 25 % seulement
• Avec le Parquet européen : 6 semaines (mais uniquement pour les infractions de sa compétence)

Comment saisir les comptes d'une entreprise sans siège physique ?

Le problème se pose aussi en matière civile.

La saisie-attribution ([article L. 162-1 du Code des procédures civiles d'exécution]) permet à un créancier de saisir les créances de son débiteur auprès d'une banque. Cette procédure repose sur un principe territorial : le tiers saisi doit avoir son siège social en France ou une succursale ayant pouvoir de payer.

Définition : Saisie-attribution — procédure qui permet à un créancier muni d'un titre exécutoire (jugement, acte notarié) de bloquer les sommes détenues par son débiteur sur un compte bancaire.

La Cour de cassation a récemment rappelé un principe clé ([Cass. com., 5 novembre 2025, n° 24-13.298]) : le siège social réel prime toujours sur le siège statutaire. Un tribunal français reste compétent pour liquider une société immatriculée à l'étranger si son centre de décision effectif se situe en France.

Concrètement : Comment appliquer ce principe à une entreprise du 28ème régime dont les organes sont dispersés ?

• Président à Paris
• Directeur financier à Amsterdam
• Directeur opérationnel à Milan
• Assemblées générales en visioconférence

Le règlement Bruxelles I bis ([règlement (UE) n° 1215/2012]) prévoit une compétence au lieu du siège statutaire. Cela crée un risque de forum shopping : les entreprises choisiront leur siège en fonction des juridictions les plus permissives.

Définition : Forum shopping — pratique qui consiste à choisir le pays dont le système judiciaire est le plus favorable à ses intérêts.

L'arbitrage commercial : solution ou fausse piste ?

Face à ces difficultés, certains professionnels proposent l'arbitrage commercial.

Les avantages de l'arbitrage CCI (Chambre de Commerce Internationale) :

• Délais raccourcis (12 mois en moyenne)
• Expertise sectorielle des arbitres
• Reconnaissance internationale via la Convention de New York de 1958

La Cour de cassation valide cette approche ([Cass. 1re civ., 29 septembre 2021, n° 20-18.954]). L'arrêt consacre l'autonomie de la clause compromissoire : elle survit même si le contrat principal est annulé. L'arrêt récent sur les trusts ([Cass. com., 15 janvier 2025, n° 24-13.582]) va plus loin : il reconnaît des institutions juridiques étrangères inconnues du droit français.

Définition : Clause compromissoire — clause dans un contrat qui prévoit que tout litige sera tranché par un arbitre privé plutôt que par les tribunaux.

Attention : L'[article 2060 du Code civil] interdit l'arbitrage pour les droits dont on ne peut disposer librement. Cette limite exclut :

• Le droit du travail
• Le droit de la consommation
• Le droit pénal

Par ailleurs, l'[article 1171 du Code civil] sur les clauses abusives pourrait être réactivé par le législateur. Il interdirait les clauses compromissoires dans les contrats d'adhésion (contrats où une partie impose ses conditions sans négociation).

Les deux risques soulevés par la doctrine :

1. L'arbitrage prive les parties faibles (PME, travailleurs) d'un juge impartial
2. Il exclut le contrôle démocratique : les sentences arbitrales ne sont pas publiées et échappent au contrôle de légalité

V. Quelles solutions pour un régime acceptable ?

Un règlement européen avec protections obligatoires

À retenir : Le consensus doctrinal privilégie un règlement (pas une directive) directement applicable, sur le modèle du DSA. Ce règlement devrait intégrer des protections sociales et environnementales impératives.

Pourquoi un règlement plutôt qu'une directive ?

Une directive nécessite 27 transpositions nationales. On recréerait 27 systèmes différents. Un règlement s'applique directement et uniformément dans tous les États membres.

Trois avantages du règlement :

1. Uniformité garantie (pas de divergences de transposition)
2. Contrôle centralisé par la Commission européenne
3. Sécurité juridique pour les entreprises

Les trois mécanismes de protection proposés :

1. Socle social non dérogeable : salaire minimum, durée maximale du travail ([article L. 3121-1 du Code du travail]), repos hebdomadaire

2. Clause de sauvegarde environnementale : obligation de conformité avec la taxonomie verte ([règlement (UE) 2020/852]) et responsabilité pour préjudice écologique ([articles 1246 à 1252 du Code civil])

3. Devoir de vigilance renforcé : extension de la [directive (UE) 2024/1760] aux entreprises du 28ème régime, avec publication obligatoire des rapports de durabilité

Définition : Taxonomie verte — classification européenne des activités économiques considérées comme durables sur le plan environnemental.

Une fiscalité européenne obligatoire (ACCIS)

Le système BEFIT d'assiette fiscale commune constitue la contrepartie indispensable.

Les gains pour la France : 15 à 20 milliards d'euros par an via la lutte contre l'optimisation fiscale. Ce montant dépasse de dix fois le coût de mise en œuvre du régime sur dix ans.

Trois principes pour ce volet fiscal :

1. Obligation (pas option) : toute entreprise du 28ème régime applique automatiquement l'ACCIS, sans possibilité d'y échapper

2. Transparence radicale : création d'un registre européen des bénéficiaires effectifs accessible en temps réel aux autorités judiciaires et fiscales

3. Répartition équitable : la clé de répartition entre États membres doit combiner chiffre d'affaires, effectifs et actifs (pour éviter la captation par les sièges fiscaux artificiels)

Définition : ACCIS (Assiette Commune Consolidée pour l'Impôt sur les Sociétés) — système qui calcule l'impôt sur les bénéfices consolidés de toutes les filiales européennes d'un groupe, puis le répartit entre États membres selon une clé de répartition.

Un précédent encourageant : La réforme de 2021 instaurant un taux minimum d'imposition mondiale de 15 % (Pilier 2 de l'OCDE) a été adoptée par 140 pays. L'harmonisation fiscale ambitieuse reste donc possible.

Renforcer le contrôle démocratique

Le déficit démocratique constitue l'objection politique majeure.

Trois mécanismes de contrôle proposés :

1. Carton jaune renforcé :

   • Abaisser le seuil à un quart (au lieu d'un tiers) des parlements nationaux
   • Obligation pour la Commission de retirer sa proposition (pas seulement de la réexaminer) si le seuil est atteint

2. Évaluation d'impact social obligatoire :

   • Création d'un Observatoire européen du 28ème régime
   • 200 statisticiens pour mesurer annuellement les effets sur l'emploi, les salaires et la négociation collective

3. Clause de révision quinquennale :

   • Révision automatique du règlement tous les 5 ans
   • Le Parlement européen peut suspendre le régime si les garanties ne sont pas respectées

Ces mécanismes répondent à l'exigence constitutionnelle de contrôle continu des transferts de compétences ([décision 2004-505 DC]).

Conclusion : trois questions sans réponse

Le projet de 28ème régime révèle une tension au cœur de la construction européenne. Comment approfondir le marché unique pour rester compétitif face aux États-Unis et à la Chine, sans détruire les identités juridiques nationales et les protections sociales ?

Les trois fractures identifiées

Première fracture : constitutionnelle

L'articulation entre droit européen et souveraineté nationale reste conflictuelle. La [décision 2004-505 DC] pose des limites claires, mais leur application au 28ème régime demeure incertaine. Une saisine du Conseil constitutionnel au titre de l'article 54 apparaît inévitable.

Deuxième fracture : sociale

Le risque de nivellement par le bas oppose syndicats et patronat. Seul un accord-cadre européen négocié, assorti de garanties impératives (sur le modèle de la [directive 2024/2831]), pourrait lever ce véto.

Troisième fracture : judiciaire

L'effectivité de la répression pénale et de l'exécution civile dans un cadre transfrontalier reste non résolue. Le Parquet européen a ouvert 1 504 enquêtes en 2024, mais il ne couvre qu'une fraction des infractions. La création d'un registre européen des revenus accessible en 48 heures aux juridictions nationales constitue un prérequis technique indispensable.

Le modèle hybride qui émerge

Le consensus privilégie :

• Un règlement directement applicable (modèle DSA/DMA)
• Des protections sociales impératives (modèle directive plateformes)
• Une transparence fiscale obligatoire (BEFIT/ACCIS)
• Un contrôle parlementaire renforcé (carton jaune)

Cette architecture suppose une volonté politique que la Commission européenne n'a pas encore démontrée.

Trois questions ouvertes pour 2026

1. Règlement ou directive ? Le choix de l'instrument juridique déterminera tout. Un règlement garantit l'uniformité. Une directive recréera 27 systèmes nationaux.

2. Révision constitutionnelle en France ? La réponse dépend de l'ampleur du transfert de compétences fiscales et judiciaires. Le précédent du Traité de Lisbonne (révision de 2008) suggère qu'un tel passage est probable.

3. Les parlements nationaux utiliseront-ils le carton jaune ? 14 chambres parlementaires (sur 41) suffisent pour contraindre la Commission à revoir sa copie. La mobilisation des parlements français, allemand et italien sera décisive.

Concrètement : La proposition législative est attendue en 2026. Elle dira si la Commission a su créer suffisamment d'harmonisation pour restaurer la compétitivité européenne, sans détruire les protections sociales et les équilibres constitutionnels qui fondent le modèle social européen.