Zones humides et plans d'eau : que dit la décision du Conseil d'État du 2 mars 2026 ?

À retenir : Le Conseil d'État a annulé une règle qui permettait de créer de petits plans d'eau sans respecter les protections des zones humides. Cette annulation crée une situation complexe pour des milliers d'agriculteurs qui avaient investi en suivant cette règle.

Introduction

Qu'est-il arrivé ?

Le 2 mars 2026, le Conseil d'État a annulé un arrêté du 3 juillet 2024. Cet arrêté permettait de créer des plans d'eau de moins d'un hectare sans suivre les règles de protection des zones humides.

Définition : Zones humides — terrains où l'eau stagne une partie de l'année. Ces espaces abritent une faune et une flore spécifiques. Ils filtrent l'eau naturellement et régulent les inondations.

Le Conseil d'État a jugé que cet arrêté violait le principe de non-régression environnementale. Ce principe figure dans la loi biodiversité du 8 août 2016. Il interdit de diminuer le niveau de protection de l'environnement.

Pourquoi cette décision pose-t-elle problème ?

La France compte 856 000 plans d'eau selon l'inventaire national 2024. La majorité fait moins d'un hectare. L'annulation de l'arrêté touche donc des milliers d'exploitants agricoles.

Concrètement : Un agriculteur qui a créé une retenue d'eau entre juillet 2024 et mars 2026 se trouve maintenant dans une situation juridique fragile. Son installation était légale hier, elle ne l'est plus aujourd'hui.

Ces exploitants risquent deux conséquences graves :

• Perte financière : créer une retenue d'eau coûte en moyenne 55 750 €
• Poursuites pénales : l'article L. 216-6 du Code de l'environnement prévoit jusqu'à 2 ans de prison et 75 000 € d'amende pour destruction de zones humides sans autorisation

Une tension entre deux principes

Cette affaire oppose deux logiques :

D'un côté : La protection de l'environnement est un droit constitutionnel depuis 2005 (Charte de l'environnement). Ce droit ne peut pas être diminué.

De l'autre côté : L'État doit assurer la sécurité juridique. Les acteurs économiques doivent pouvoir se fier aux règles en vigueur.

Attention : La Cour européenne des droits de l'homme a récemment reconnu le droit à un environnement sain (CEDH, Verein Klimaseniorinnen c. Suisse, 9 avril 2024). Parallèlement, la Cour des comptes a critiqué en juillet 2023 l'absence de contrôle environnemental dans le financement public des systèmes d'irrigation (Rapport sur la gestion quantitative de l'eau, juillet 2023).

I. Pourquoi le Conseil d'État a-t-il annulé l'arrêté ?

À retenir : Le Conseil d'État a jugé que l'arrêté violait un principe constitutionnel : on ne peut pas diminuer la protection de l'environnement. Ce principe s'appelle la "non-régression environnementale".

A. La protection de l'environnement est un droit constitutionnel

Depuis 2005, la Charte de l'environnement a valeur constitutionnelle. Son article 1er affirme : « Chacun a le droit de vivre dans un environnement équilibré et respectueux de la santé ».

Concrètement : Ce droit a la même valeur que la liberté d'expression ou le droit de propriété. L'État doit le garantir activement.

Le principe de non-régression environnementale figure dans l'article L. 110-1 du Code de l'environnement depuis la loi biodiversité du 8 août 2016.

Définition : Non-régression environnementale — interdiction d'adopter des règles qui diminuent la protection de l'environnement par rapport aux règles existantes.

Le Conseil d'État a considéré que l'arrêté du 3 juillet 2024 violait ce principe. En exemptant les petits plans d'eau des règles de protection, l'arrêté diminuait la protection des zones humides.

Cette jurisprudence s'inscrit dans une évolution internationale. La Cour européenne des droits de l'homme a jugé dans l'arrêt Verein Klimaseniorinnen c. Suisse du 9 avril 2024 que l'inaction climatique peut violer la Convention européenne des droits de l'homme (article 8 : droit au respect de la vie privée et familiale).

B. Combien d'installations sont concernées ?

L'inventaire national de 2024 recense 856 000 plans d'eau en France. La majorité fait moins d'un hectare.

L'arrêté annulé exemptait précisément cette catégorie des règles de protection. L'annulation produit donc ses effets sur l'ensemble de ces installations.

Pourquoi les zones humides sont-elles importantes ?

Les zones humides remplissent trois fonctions essentielles :

• Elles régulent les débits d'eau (prévention des inondations et sécheresses)
• Elles filtrent l'eau naturellement
• Elles abritent une biodiversité riche

Leur destruction entraîne des conséquences irréversibles sur les écosystèmes. C'est pourquoi le législateur a créé un régime d'autorisation stricte pour leur exploitation.

II. Quelles conséquences pour les exploitants agricoles ?

À retenir : Les exploitants qui ont créé des retenues d'eau entre juillet 2024 et mars 2026 se trouvent dans une situation juridique fragile. Ils risquent des poursuites pénales et perdent leurs investissements.

A. Les risques juridiques

Les exploitants agricoles qui ont créé des retenues d'eau entre le 3 juillet 2024 et le 2 mars 2026 sont dans une situation délicate.

Sur le plan pénal :

L'article L. 216-6 du Code de l'environnement punit la destruction ou l'altération de zones humides sans autorisation. Les sanctions peuvent atteindre :

• 2 ans d'emprisonnement
• 75 000 € d'amende

Attention : L'article 121-3 du Code pénal dispose qu'il n'y a pas de crime ou de délit sans intention. Cependant, il punit aussi les infractions par imprudence ou négligence.

Concrètement : Un exploitant qui aurait créé une retenue sans vérifier si le terrain était une zone humide pourrait être poursuivi, même s'il n'avait pas l'intention de nuire.

La jurisprudence impose aussi de restaurer la zone dégradée. Cette obligation alourdit encore la charge financière.

Sur le plan financier :

Créer une retenue collinaire coûte environ 1,75 € par m³, plus 47 000 € de frais fixes (données du ministère de l'Agriculture). Pour une retenue moyenne de 5 000 m³, l'investissement atteint 55 750 € hors taxes.

Les exploitants qui ont investi en suivant l'arrêté du 3 juillet 2024 se retrouvent avec des installations potentiellement illégales. Ils ne peuvent pas récupérer leur investissement.

B. L'État peut-il être tenu responsable ?

Peut-on demander une indemnisation à l'État ?

Le Conseil d'État a jugé dans plusieurs affaires que l'État engage sa responsabilité quand il manque à ses obligations et cause un préjudice certain aux opérateurs économiques.

Définition : Confiance légitime — principe qui protège les entreprises ayant investi en se fiant à un cadre normatif stable.

Pour engager la responsabilité de l'État, trois conditions doivent être réunies :

1. Une faute : l'adoption d'un arrêté contraire au principe de non-régression, annulé par le juge
2. Un préjudice certain : la perte de l'investissement (55 750 € en moyenne par retenue)
3. Un lien de causalité : les exploitants ont investi parce que l'arrêté les y autorisait

Attention : Deux obstacles juridiques limitent cette responsabilité.

Premier obstacle : L'article 1247 du Code civil dispose que « nul n'est censé ignorer la loi ». Les exploitants auraient dû vérifier que l'arrêté respectait les normes supérieures.

Deuxième obstacle : Indemniser systématiquement les exploitants reviendrait à financer avec l'argent public des infrastructures contraires à l'intérêt environnemental. La Cour des comptes refuse cette approche dans son rapport de juillet 2023.

Qu'a décidé le gouvernement ?

Le gouvernement a annoncé le 4 janvier 2025 le triplement du fonds hydraulique agricole : il passe de 20 à 60 millions d'euros.

Mais la Cour des comptes exige que ce financement soit conditionné à :

• Des engagements vers des pratiques agricoles respectueuses de l'environnement
• Une baisse des quantités d'eau utilisées pour l'irrigation

Concrètement : Indemniser sans conditions créerait un précédent dangereux. Cela reviendrait à subventionner des pratiques agricoles contraires aux objectifs environnementaux de l'Union européenne.

III. Qui profite vraiment de l'irrigation ?

À retenir : L'irrigation ne profite pas à tous les agriculteurs de manière égale. Elle bénéficie surtout aux grandes exploitations déjà capitalisées. Les petits exploitants et les salariés agricoles sont exclus du débat.

A. Un système qui favorise les grandes exploitations

L'irrigation est-elle accessible à tous les agriculteurs ?

Non. Une analyse du recensement agricole de 2020 révèle des inégalités importantes :

• 5 % des exploitations (les plus grandes, supérieures à 214 hectares) cultivent 25 % du territoire agricole
• Selon la Cour des comptes (rapport de juillet 2023), ces 5 % d'exploitations consomment 78 % de l'eau d'irrigation

Concrètement : Les exploitations équipées pour l'irrigation sont de taille moyenne à grande. Elles emploient en moyenne 2,6 personnes en équivalent temps plein. C'est le double des exploitations non équipées.

Créer une retenue d'eau coûte environ 60 000 €. Seules les entreprises agricoles déjà capitalisées peuvent investir cette somme. Les petits exploitants en situation de précarité ne peuvent pas accéder à ces infrastructures.

Un problème de transparence

La Cour des comptes révèle que 50 % des irrigants ne déclarent même pas leurs prélèvements d'eau. Cette absence de déclaration rend impossible toute régulation équitable de la ressource.

Attention : Le Règlement européen sur les données (Data Act), applicable depuis le 12 septembre 2025, impose le partage équitable des données générées par les équipements connectés, y compris dans l'agriculture.

Concrètement : Ce règlement pourrait créer un marché transparent de l'eau. Mais sa mise en œuvre effective reste incertaine.

B. Les travailleurs agricoles : les grands oubliés

Le débat sur les plans d'eau ignore totalement la situation des salariés agricoles. Pourtant, la France compte 830 000 salariés agricoles, dont 157 653 travailleurs saisonniers (soit un quart de l'emploi saisonnier français, selon l'Insee).

Quel est le lien entre irrigation et précarité ?

L'irrigation intensive permet deux à trois récoltes par an au lieu d'une seule. Cela crée des besoins accrus en main-d'œuvre saisonnière précaire.

Ces travailleurs, souvent migrants, sont exposés à des risques professionnels majeurs. La MSA (Mutualité sociale agricole) recense plus de 53 000 déclarations d'accidents du travail ou de maladies professionnelles pour les salariés agricoles en 2024, dont 51 accidents mortels.

Que dit le droit du travail ?

L'article L. 4121-1 du Code du travail impose à l'employeur de prendre les mesures nécessaires pour assurer la sécurité et protéger la santé physique et mentale des travailleurs.

Or, l'irrigation intensive s'accompagne fréquemment d'un recours accru aux produits phytosanitaires. Ces produits exposent les salariés à des risques sanitaires documentés.

Définition : Produits phytosanitaires — produits chimiques utilisés pour protéger les cultures (insecticides, fongicides, herbicides). Leur utilisation peut entraîner des risques pour la santé humaine.

Le préambule de la Constitution de 1946 dispose que « tout travailleur participe, par l'intermédiaire de ses délégués, à la détermination collective des conditions de travail ». Ce principe a valeur constitutionnelle.

Concrètement : Les représentants des salariés agricoles sont absents des instances de décision sur les politiques d'irrigation.

Que pourrait-on faire ?

L'article L. 2251-1 du Code du travail prévoit la conclusion d'accords de branche étendus. Ces accords s'appliquent à tous les employeurs du secteur.

Un accord national interprofessionnel pourrait conditionner les aides publiques à l'irrigation à :

• La mise en place effective de comités sociaux et économiques (CSE)
• La négociation collective sur les conditions de travail des saisonniers

IV. Quelles solutions pour l'avenir ?

À retenir : Cette affaire révèle une tension entre protection environnementale et sécurité juridique. Un régime transitoire législatif pourrait concilier ces deux objectifs.

A. Deux principes constitutionnels qui s'opposent

L'affaire des plans d'eau met face à face deux principes constitutionnels :

D'une part : Le principe de non-régression environnementale, fondé sur la Charte de l'environnement de 2005.

D'autre part : Le principe de confiance légitime et de sécurité juridique, inhérent à l'État de droit.

La question juridique : Comment hiérarchiser ces deux exigences quand elles entrent en conflit ?

Le Conseil constitutionnel n'a pas encore été saisi de cette question. La doctrine (ensemble des analyses juridiques) s'interroge.

Deux approches possibles :

Approche intégratrice : Le principe de non-régression devrait s'appliquer aux nouvelles normes. Mais l'annulation rétroactive devrait s'accompagner de mesures transitoires protégeant les opérateurs de bonne foi.

Approche stricte : La protection environnementale constitue un impératif catégorique. Elle ne souffre aucune exception, y compris au nom de la sécurité juridique.

B. Faut-il attendre un contentieux de masse ou légiférer ?

Combien de recours peut-on attendre ?

Avec 856 000 plans d'eau concernés, l'annulation de l'arrêté du 3 juillet 2024 ouvre la voie à un contentieux de masse.

Trois catégories de recours sont prévisibles :

1. Des recours en responsabilité contre l'État, fondés sur la rupture du principe de confiance légitime
2. Des poursuites pénales contre les exploitants pour destruction de zones humides sans autorisation (article L. 216-6 du Code de l'environnement)
3. Des recours des associations environnementales pour obtenir la restauration effective des zones humides détruites

Que pourrait faire le législateur ?

Ce contentieux massif appelle une intervention législative. Le législateur pourrait créer un régime transitoire articulant trois objectifs :

Objectif 1 : Responsabilité financière de l'État

L'État indemniserait les exploitants de bonne foi qui ont investi en se fiant à l'arrêté annulé.

Objectif 2 : Conditionnalités environnementales strictes

Tout financement public futur serait conditionné au respect de critères environnementaux stricts, conformément aux recommandations de la Cour des comptes.

Objectif 3 : Transparence obligatoire

Les prélèvements d'eau deviendraient obligatoirement transparents, en application du Data Act européen. Cela permettrait de créer un marché équitable et d'éviter que 50 % des irrigants échappent à tout contrôle.

Concrètement : La majorité des juristes converge vers cette solution intermédiaire. Elle évite deux écueils : l'abandon de la protection environnementale d'un côté, l'insécurité juridique totale des opérateurs de l'autre.

Attention : Cette solution exige un courage politique. Le triplement du fonds hydraulique sans conditionnalité (janvier 2025) ne laisse pas présager une telle évolution.

Conclusion

Que retenir de cette décision ?

L'arrêt du Conseil d'État du 2 mars 2026 marque un tournant. En annulant les règles de création de plans d'eau en zones humides, le juge affirme que la protection des écosystèmes ne peut pas diminuer, même pour des raisons économiques.

Le principe de non-régression environnementale l'emporte sur les considérations économiques immédiates.

Quelles questions restent ouvertes ?

Cette décision soulève trois types de questions :

Questions juridiques : Comment concilier le droit à un environnement sain (Charte de l'environnement de 2005) et le principe de confiance légitime (inhérent à l'État de droit) ?

Questions économiques : Comment traiter 856 000 installations potentiellement concernées ? Le coût pourrait atteindre plusieurs milliards d'euros.

Questions sociales : Comment intégrer dans le débat la situation des 830 000 salariés agricoles, dont 157 653 travailleurs saisonniers exposés à la précarité et aux risques professionnels ?

Vers quelle solution ?

La majorité des juristes appelle à un régime transitoire législatif qui articulerait :

• La responsabilité de l'État envers les exploitants de bonne foi
• Des conditionnalités environnementales strictes
• La protection sociale des travailleurs oubliés du débat

Mais au-delà des solutions techniques, une question politique fondamentale :

Quel modèle agricole voulons-nous ? Un modèle concentré où 5 % des exploitations consomment 78 % de l'eau d'irrigation (Cour des comptes, 2023) ? Ou un modèle redistributif intégrant les impératifs environnementaux et sociaux ?

Concrètement : La vraie controverse n'est pas « protection environnementale absolue versus sécurité juridique ». C'est un choix de société : quelle agriculture, pour qui, et à quel prix écologique et social ?

Le silence du débat public sur cette question structurelle révèle que nous n'avons pas encore vraiment posé la question essentielle.